Politique d’endettement : Macron poursuit-il les manipulations entamées sous Hollande ?

Politique d’endettement : Macron poursuit-il les manipulations entamées sous Hollande ?

 

Résumé. OAT ? Le sujet est un peu technique, mais il est appelé à devenir éminemment politique dans les années à venir. Emmanuel Macron, comme François Hollande avant lui, cherche-t-il à masquer le niveau réel d’endettement de la France par des manipulations délibérées de la politique d’émission des OAT, un titre de dette publique de moyen-terme ? Ces manipulations, utilisant les arcanes de la comptabilité publique, sont juridiquement possibles, et permettent de présenter artificiellement de bons résultats pour l’année en cours. Elles sont moralement inacceptables, en reportant sur les années à venir un montant d’intérêts de la dette considérablement accru, comme l’ont relevé la Cour des comptes ainsi que plusieurs journalistes..

 

A horizon 2022, les conséquences d’une telle politique financière court-termiste pourraient en effet atteindre 10 milliards d’euros supplémentaires par an, soit davantage que le budget de la justice, ou un tiers du budget de la défense. Il convient donc de mettre cette question à l’agenda dès aujourd’hui, afin de ne pas compromettre les marges de manœuvre à l’horizon 2022-2032.

 

Une manipulation technique : enregistrer des ressources de trésorerie en contrepartie d’une charge budgétaire plus élevée à l’avenir

 

« Une croissance de la dette réduite principalement grâce à la politique d’émission ». C’est ainsi que commence la seconde partie du rapport de la Cour des comptes sur « Le budget de l’Etat en 2015 – Résultats et gestion »[1], publié en mai 2016. Le titre est sobre : pourtant, la réalité qu’il recouvre n’en demeure pas moins accablante pour la précédente équipe gouvernementale. Celle-ci a en effet exploité toutes les arcanes de la comptabilité publique afin d’améliorer les résultats publiés à court-terme, au prix d’un montant d’intérêts à payer bien plus élevé sur les années à venir.

 

Traditionnellement, les OAT (pour « obligations assimilables du Trésor ») sont des titres de dette publique, faisant l’objet d’adjudications régulières sur les marchés. L’intérêt effectif payé par l’Etat sur ces titres émis peut être décomposé en deux éléments. Le premier est le taux d’intérêt facial (ou « coupon »), pré-déterminé par l’Etat. Généralement, ce taux d’intérêt est fixé par l’Etat de manière à être proche du marché : par exemple, la Cour des comptes donne l’exemple d’une « émission de référence à 10 ans dont il (l’Etat) a fixé le coupon à 0,5% ». Ce taux, peu élevé, de 0,5% était ainsi destiné à se rapprocher du taux de marché, dans un environnement macro-économique de taux bas et de faible inflation. Le deuxième élément de l’intérêt effectif est la prime (pour l’acheteur de l’OAT) ou décote (du point de vue de l’Etat), par rapport au taux pré-déterminé.

 

A cet égard, la manipulation du précédent gouvernement réside dans l’émission de titres aux caractéristiques anciennes (dites « souches anciennes »), très éloignées des conditions de marché actuelles. En principe, le montant financière du deuxième élément de l’intérêt effectif (la prime ou décote) est assez marginal. La Cour donne un exemple : pour une OAT d’un milliard d’euros émise le 5 février 2015 à un taux pré-déterminé de 0,5% et un taux d’intérêt obtenu sur le marché de 0,61% (légèrement supérieur donc), l’Etat a payé immédiatement une décote de 11 M EUR, « et versera chaque année un coupon de 5 M EUR pendant 10 ans ». Or, le même jour, l’Etat a également procédé à une émission d’un titre d’un milliard d’euros dont le taux d’intérêt pré-déterminé était de 6% (soit près de dix fois le taux de marché), aux caractéristiques proche d’une émission « émise pour la première fois en 1994 ». Or, cette obligation est sortie à un taux quasiment identique à la première (de 0,61%) : du fait de la différence entre le taux pré-déterminé et le taux obtenu sur le marché (rapport de dix à un), l’Etat a reçu dans cet exemple « une prime de 538 M EUR tout de suite », mais devra verser « chaque année un coupon de 60 M EUR pendant 10 ans ».

 

Une telle manipulation hypothèque l’avenir. D’après la Cour des comptes, l’émission de titres de dette publique « issus de souches anciennes, porteurs de coupons plus élevés que les taux en vigueur en 2015, a conduit à enregistrer des ressources de trésorerie en contrepartie d’une charge budgétaire plus élevée à l’avenir ». La Cour précise qu’une telle opération, pour des raisons juridiques, « est en revanche neutre sur la charge de la dette en comptabilité nationale et en comptabilité nationale, les primes et décotes étant étalées sur la durée de vie des emprunts concernés ». Le mécanisme est donc complexe, mais il peut se résumer par une formule simple : plus de rentrées de trésorerie à court-terme sans impact comptable, beaucoup plus de charge budgétaire à moyen-terme, à hauteur de plusieurs milliards d’euros par an.

 

Les conséquences du « tour de magie »

 

            La réalité de ce mécanisme de dissimulation du niveau réel d’endettement constitue donc un fait incontestable, décrit en détail par la Cour des comptes. Concrètement, un tel mécanisme a pour effet, dans la communication financière du gouvernement, de permettre l’annonce d’une stabilisation du ratio de dette publique sur PIB, autour de 95% du PIB contre 98 à 100% en l’absence d’un tel artifice. Dans l’esprit du public et des investisseurs, la France évite donc de dépasser le seuil psychologique d’une annonce de l’atteinte d’un ratio à 100%, qui pourrait, en retour, contribuer à l’élévation du taux d’intérêt obtenu sur les marchés pour les futures adjudications. Au-delà d’un aspect technique – émettre de nouvelles obligations à partir de caractéristiques de souches anciennes peut représenter un intérêt du point de vue de la liquidité des titres de dette publique émis, en augmentant le nombre des titres présentant des caractéristiques similaires sur les marchés secondaires – les conséquences sur formation des anticipations de marché sont donc réelles.

 

Or, quelle est l’ampleur actuelle de l’utilisation d’un tel mécanisme, et quelles seraient les conséquences de son utilisation prolongé pour le successeur de François Hollande et d’Emmanuel Macron ? Selon Mathieu Lehot, journaliste du Point (article du 15 juin 2016[2]), l’opération aurait permis de « raboter la dette de 22,5 milliards », sur la seule année 2015. Un tel niveau est considérable, et aurait pour effet de contraindre très fortement la marge de manœuvre budgétaire dans les années à venir. En effet, si l’on reprend l’exemple donné par la Cour des comptes plus haut – qui concernait l’hypothèse d’une émission d’un milliard d’euros – il est possible, en première analyse, de multiplier par 22 les conséquences financières annuelles de la politique d’émission pour la seule année 2015 : là où la Cour, pour une émission d’un milliard, prévoyait le versement chaque année d’un « coupon de 60 M EUR pendant 10 ans », l’impact serait d’environ 1,32 milliards d’euros par an, et de 13,2 milliards d’euros sur dix ans.

 

Dans l’hypothèse où Emmanuel Macron se livrerait à une telle politique de manière continue, les conséquences pourraient se révéler désastreuses dans un horizon de cinq à dix ans. Elles pourraient, concrètement, contraindre à des coupes budgétaires dans des domaines clés. En effet, en admettant qu’une telle politique financière, soit poursuivie pour une ampleur équivalente chaque année de 2016 à 2021, l’impact annuel sur les marges de manœuvre serait d’un ordre de grandeur de 1,32 Md EUR multiplié par le nombre d’années durant lesquelles la politique a été menée avant l’élection de son successeur, soit environ dix milliards d’euros par an dans l’hypothèse d’une poursuite de cette politique pendant toute la durée du quinquennat Macron (et sans même évoquer l’hypothèse d’un démarrage de cette politique financière antérieur à 2015). Dix milliards d’euros, c’est environ 0,5 points de PIB, soit davantage que le budget de la justice (8,5 milliards d’euros en 2016), et près d’un tiers du budget de la défense (un peu plus de 30 milliards d’euros actuellement). La manipulation financière décrite plus haut, quoique abstraite, pourrait donc avoir des conséquences bien réelles dans les années à venir.

 

La contribution du Lab LR : une question dont doivent s’emparer les élus ainsi que la société civile

 

Loin d’être purement technique, cette question des OAT pose donc de manière exemplaire la question des valeurs au nom desquelles nos responsables politiques gouvernent. Au Lab LR, notre objectif est de contribuer à la refondation du socle idéologique de la droite de gouvernement : parmi ces valeurs figure celle du temps long, qui se traduit par la poursuite, dans la prise de décision publique, de l’intérêt national à long-terme. Or, une telle astuce de politique financière, consistant à reporter sur les années à venir (à horizon de dix ans, pour une OAT classique) la charge budgétaire découlant d’un coup de communication financière, va totalement à l’encontre de telles valeurs.

 

Le Lab LR encourage donc les élus, quelle que soit leur orientation politique à se saisir de cette question. Nous encourageons également les journalistes ainsi que la société civile à en faire de même : les français sont en droit d’attendre des chiffres crédibles, exprimant de manière sincère la réalité de la situation financière de la France. Au regard du rôle probable d’Emmanuel Macron dans une telle politique financière sous le quinquennat précédent, nous resterons donc vigilants, à l’avenir, quant à la politique d’endettement de l’actuel gouvernement et à l’état réel de nos finances publiques, et invitons celles et ceux qui souhaitent s’investir sur ces questions à rejoindre le Lab LR pour y contribuer.

 

 

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La Tortue

Contributeur du LAB LR

Contact@lelablr.fr

 

[1]https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20160525-rapport-budget-Etat-2015-resultats-gestion.pdf ; page 31 et suivantes

[2]http://www.lepoint.fr/politique/le-tour-de-passe-passe-de-hollande-pour-maquiller-la-dette-15-06-2016-2046939_20.php

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